Hrvatska: Jos uvijek bez sustavnog pristupa
|
Tokom 1990ih službena je politika prema nevladinim organizacijama bila obilježena sumnjičavošću i nepovjerenjem. Nevladine organizacije, a prije svega one koje su se bavile problematičnim društvenim i političkim temama i vršile ulogu "psa čuvara", smatrale su se agentima inozemnih političkih interesa, a nerijetko i državnim neprijateljima. Rezultat takvog stava bilo je vrlo nepovoljno institucionalno i zakonsko okruženje za razvoj nevladinog, neprofotnog sektora.
Nakon 1998, a posebno nakon promjene vlasti 2000, ova se situacija postupno mijenja, kako na razini stavova, tako i na razini javne politike prema organiziranom civilnom društvu. Sadašnji javni okvir za djelovanje nevladinih organizacija uključuje nekoliko zakonskih rješenja (Zakon o udrugama, Zakon o zakladama i fundacijama, Zakon o ustanovama); institucije (Ured Vlade Republike Hrvatske za udruge, Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga društva i Savjet za razvoj civilnog društva); strateške dokumente (Prijedlog programa suradnje Vlade RH i nevladinog neprofitnog sektora, Nacionalna strategija stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva), kao i sustavno financiranje nevladinih organizacija iz javnih sredstava. Ipak, pojedini dijelovi ovog okvira i dalje sadrže tragove prvobitnog neprijateljstva. Zakonska rješenja Hrvatski pravni sistem poznaje tri osnovne vrste pravnih osoba koje se prema općeprihvaćenim kriterijima mogu smatrati nevladinim, odnosno neprofitnim organizacijama. Riječ je o udrugama građana, zakladama i fundacijama te privatnim neprofitnim ustanovama. Udruge građana. Ovo je, kao i u većini zemalja prevladavajući oblik nevladinih organizacija (prema raspoloživim podacima, u Hrvatskoj je registrirano oko 27.000 udruga građana). Do 2001. u Hrvatskoj je bio na snazi Zakon o udrugama, po odredbama i količini kontrole države vrlo sličan Zakonu o društvenim organizacijama i udruženjima građana iz razdoblja socijalizma. Prema tom zakonu je za osnivanje udruge bilo potrebno čak deset članova, a nadležno ministarstvo je imalo značajan utjecaj na upravljanje udrugom. 2001. je Ustavni sud ukinuo velik broj spornih odredbi, a iste godine je donesen i novi Zakon o udrugama, bitno bliži suvremenim standardima slobode udruživanja. Tako je minimalni broj osnivača sveden na tri, a registracija udruga povjerena je jedinicama lokalne samouprave. Uz to, ovim je zakonom uvedena mogućnost osnivanja udruge bez registracije pri nadležnom tijelu, odnosno udruge bez pravne osobnosti. Time je u dijelu zakonodavstva koje se tiče najznačajnije skupine nevladinih organizacija stvoreno relativno povoljno okruženje. Zaklade i fundacije. Zakladništvo u Hrvatskoj je vjerojatno najslabije razvijen segment neprofitnog sektora. Tako u ovom trenutku ima tek nešto više od 90 registriranih zaklada. Uzrok ovakvog stanja je prije svega u vrlo restriktivnom Zakonu o zakladama i fundacijama, donesenom 1995. Prema tom zakonu, zaklada se definira kao imovina namijenjena da sama (odnosno prihodima koje stječe), trajno služi ostvarivanje neke općekorisne ili dobrotvorne svrhe. Njime je uspostavljen i institut pomalo zbunjujućeg naziva - "fundacija" - koji se odnosi na zaklade koje se osnivaju na rok od maksimalno pet godina, odnosno fondove. Osnovni nedostaci Zakona o zakladama i fundacijama oko kojih se slaže većina stručnjaka uključuju:
Iako je već više od tri godine javno dostupan nacrt novog, suvremenijeg zakona o zakladama, na čijoj je izradi sudjelovao i sam Državni ured za upravu, čini se da se područje privatne filantropije, kao bitan faktor financijske stabilnosti neprofitnog sektora, još uvijek nije našlo na listi političkih prioriteta. Privatne ustanove. Prema Zakonu o ustanovama donesenom 1993. određeno je da je uz javne ustanove moguće i osnivanje privatnih. Riječ je o pravnim osobama koje se osnivaju za trajno obavljanje djelatnosti odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, sporta, tjelesne kulture, tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi, skrbi o invalidima i druge djelatnosti, ako se te djelatnosti ne obavljaju radi stjecanja dobiti. Prema dostupnim podacima, trenutno u Hrvatskoj registrirano oko 150 privatnih ustanova. * * * Kako se može vidjeti, pravni okvir za djelovanje nevladinih organizacija daje snažnu prednost udruživanju građana pred drugim oblicima neprofitnog organiziranja i djelovanja. Ta činjenica zajedno s dominacijom udruživanja kakva je uobičajena i u drugim zemljama dovela je u Hrvatskoj do toga da se civilno društvo, odnosno nevladine organizacije, izjednačuju i svode na pojam udruga. Tako je i sam Vladin ured zadužen za bavljenje civilnim društvom nazvan Ured za udruge, a nerijetko se i od samih predstavnika sektora može čuti apsurdna kovanica "nevladine udruge" (iako je posve jasno da udruga po svojoj definiciji ne može i ne smije biti osnovana od vlade). Institucionalni okvir U posljednjih devet godina, od kada je započeo polagani zaokret u vladinoj politici prema nevladinim organizacijama, uspostavljene su tri institucije zadužene za potporu i suradnju sa sektorom: Vladin ured za udruge, Savjet za razvoj civilnog društva i Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga društva. Ured Vlade Republike Hrvatske za udruge. Ovaj ured, osnovan 1998, je prva i glavna u nizu navedenih institucija čija je zadaća uspostava suradnje države i civilnog društva. Ured je zadužen za i praćenje i provedbu nedavno donesene Strategije stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva, kreiranje i predlaganje zakonskih rješenja koja se tiču sektora, praćenje dodjele financijskih potpora nevladinim organizacijama od strane državnih tijela te koordinaciju rada državnih i lokalnih vlasti vezano uz suradnju sa sektorom. Ipak, kako se pokazalo u slučaju nedavno smjenjene Predstojnice tog ureda, Jadranke Cigelj, Ured za udruge je za Vladu od sekundarne političke važnosti. Riječ je o osobi čiji stavovi o nevladinim organizacijama odražavaju krajnju nekompetentnost i neprijateljstvo kakvo je bilo uobičajeno ranih 1990ih. Tako je prije nešto više od godinu dana, u intervjuu za tjednik "Glas koncila" Cigelj optužila nevladine organizacije za veleizdaju i sugerirala kako bi neke od njih trebalo pratiti. Ako uzmemo u obzir da su ovakvi stavovi u potpunosti suprotni deklariranoj politici obiju posljednjih vlada prema nevladinim organizacijama, možemo jedino zaključiti da je Predstojnica ureda za udruge imenovana isključivo na temelju stranačkih zasluga. Savjet za razvoj civilnog društva. Ovdje je riječ o međusektrorskom savjetodavnom tijelu Vlade osnovanom 2002. godine sa svrhom izrade strategije razvoja civilnog društva, praćenja provedbe Programa suradnje Vlade i sektora te praćenja financijske potpore iz državnog budžeta koja se odobrava za pograme i projekte nevladinih organizacija u Hrvatskoj. Savjet za razvoj civilnog društva je sastavljen od deset predstavnika nevladinih organizacija, deset predstavnika nadležnih vladinih institucija i tri stručnjaka. Predstavnici nevladinih organizacija imenuju se iz deset područja djelovanja: (1) zaštita i promicanje ljudskih prava; (2) skrb o osobama s invaliditetom; (3) zaštita zdravlja i unaprjeđenje kvalitete življenja; (4) skrb o djeci; (5) zaštita okoliša i održivi razvoj; (6) socijalna skrb; (7) djelovanje mladih; (8) demokratizacija i razvoj društva; (9) kultura; (10) djelovanje udruga proizašlih iz Domovinskog rata. Ova podjela ujedno predstavlja i službenu klasifikaciju neprofitnih organizacija. U posljednjih nekoliko godina bilo je dosta primjedbi na rad Savjeta, prije svega od strane neformalne inicijative petnaestak organizacija pod nazivom "Forum civilno društvo", ali i od samih članova i članica Savjeta, predstavnika nevladinih organizacija. Savjet je, smatraju kritičari, imao praktično vrlo malu snagu djelovanja i prije svega je korišten kao paravan za odluke Ureda za udruge. Iz ovih razloga, a posebno zbog izjava Predstojnice ureda u gore spomenutom intervjuu i izostanka reakcije Vlade, četiri člana drugog saziva Savjeta (2003. - 2006.) je podnijelo ostavke, čime je to tijelo izgublio legitimitet. U maju 2006. Ured za udruge pokrenuo je proces za izbor trećeg saziva Savjeta. Nastojeći ovaj proces učiniti transparentnijim i demokratičnijim, Ured je omogućio da organizacije dostave svoje prijedloge za način izbora i imenovanja članova. Na temelju tih prijedloga je izrađen proces u kojem organizacije podijeljene u deset područja djelovanja nominiraju, a potom i biraju predstavnike za svoje područje, odnosno podsektor. No premda su rezultati izbora bili objavljeni još u septembru 2006, Savjet za razvoj civilnog društva je imenovan tek nakon više od četiri mjeseca, a konstituirajuća sjednica još nije održana. Nad izabranim članovima i članicama je naime po narudžbi Ureda za udruge izvršena sigurnosna provjera od strane tajne službe, što je očito usporilo proces. Nakon što su informacije o toj nezakonitoj provjeri sredinom januara 2007. izbile u javnost, prouzročivši prvorazrednu političku aferu, Vlada je po hitnom postupku smjenila Predstojnicu ureda za udruge. Zanimljiv osvrt na cijeli slučaj dala je Jagoda Munić iz Zelene akcije na portalu h-alter.org. Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga drustva. Ovo je javna zaklada, osnovana 2003. od strane Hrvatskog Sabora i djeluje izvan struktura državne i lokalne uprave. Osnovne aktivnosti Zaklade za razvoj civilnog društva uključuju pružanje financijske i stručne potpore programima koji potiču održivost neprofitnih organizacija, međusektorsku suradnju, građanske inicijative, volonterstvo i sl. U tom kontekstu je posebno važna činjenica da se ne dodjeljuju isključivo sredstva za projektne aktivnosti, već i trogodišnje institucionalne financijske potpore. Zaklada se financira iz državnog budžeta, dijela prihoda od igara na sreću te od osnovne imovine, ali i iz stranih donacija (Evropska komisija; Odjel britanske Vlade za međunarodni razvoj; USAID). U upravljanju Zakladom podjednako su zastupljeni predstavnici tijela državne uprave, predstavnici nevladinih organizacija i stručnjaci za ovo područje. Na rad Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga društva je također bilo prigovora, prije svega vezano uz procedure i rezultate natječaja, a ti prigovori pokazuju da su svakako nužna poboljšanja. Ipak ovom je institucijom uveden vrlo inovativan mehanizam koji omogućuje da se javnim novcem kompenziraju nestabilnosti nastale usljed odlaska stranih donatora, a istovremeno osigurava da dodjela sredstava ne bude pod direktnom političkom kontrolom, već je barem djelomično prepuštena onima koji ta sredstva primaju. Strateški dokumenti Program suradnje Vlade RH i nevladinog, neprofitnog sektora (pdf). Ovaj dokument, usvojen od Vlade početkom 2001. predstavlja - barem na deklarativnoj razini - jednu od najvažnijih točaka zaokreta u smjeru otvorenije, suradničke politike prema civilnom sektoru. Njime se nevladine, neprofitne organizacije jasno prepoznaju kao značajni društveni akteri, posebno u kreiranju, praćenju i provedbi javnih politika te pružneanju javnih usluga. Programom se u općenitoj formi određuju načela, područja i načini suradnje Vlade i sektora. Pritom je posebno važno načelo neovisnosti: pravo organizacija da daju primjedbe na vladinu politiku, neovisno o financijskim vezama. Ovaj dokument je izrađen kroz proces konzultacija vlade i predstavnika nevladinih organizacija i u tom smislu predstavlja kvalitetnu osnovu za suradnju i partnerstvo. Ipak, Program suradnje Vlade RH i nevladinog, neprofitnog sektora nema zakonsku snagu, a niti plan provedbe prema kojem bi ga bilo moguće evaluirati. Stoga ga se prije svega može smatrati izrazom dobrih namjera, koje su se kasnije, barem u nekoj mjeri počele realizirati. Nacionalna strategija stvaranja poticajnog okruzenja za razvoj civilnog drustva. (pdf) Donošenje strategije razvoja civilnog društva navedeno je kao obaveza Vlade još u prethodno opisanom Programu suradnje iz 2001, a zadatak njene izrade povjeren Savjetu za razvoj civilnog društva aktom kojim je to tijelo osnovano (2002.). Međutim, ta je strategija - nakon nekoliko neuspjelih pokušaja i jednog skandala (ponovno vezanog uz Jadranku Cigelj) - ugledala svjetlo dana tek sredinom 2006. Kako bi proces izrade strategije bio što transparentniji i inkluzivniji i kako bi se izbjeglo nove nesporazume i moguće skandale, Vlada je početkom 2006. osnovala radnu skupinu zaduženu za izradu nacrta ovog dokumenta. Ta je skupina usvojila strukturu i sadržaj strategije i pozvala velik broj stručnjaka i stručnjakinja za područje civilnog društva koji su angažirani na pisanju pojedinih dijelova. Nadalje, otvorena je posebna internetska stranica i forum na kojem su svi zainteresirani mogli sudjelovati u oblikovanju teksta. Kroz takav proces formulirano je ime strategije (Nacionalna strategija stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnog društva) i raspravljeni mnogi njeni bitni elementi. U maju 2006. proveden je proces javne rasprave o prijedlogu teksta u četiri hrvatska grada u kojem je sudjelovao velik broj predstavnika nevladinih organizacija. Konačni tekst Strategije usvojen je u julu, a 1. februara 2007. Vlada je donijela i Operativni plan njene provedbe za razdoblje od 2007. do 2011. s precizno određenim mjerama, rokovima i odgovornim institucijama. Strategija utvrđuje stanje i ciljeve na deset područja razvoja civilnog društva: (1) vrijednosno utemeljenje odnosa države i civilnog društva; (2) socijalna kohezija; (3) sudjelovanje građana u oblikovanju javne politike; (4) obrazovanje za demokratsko građanstvo i ljudska prava; (5) pravni okvir za djelovanje i razvoj civilnog društva; (6) institucionalni okvir za potporu razvoju civilnog društva; (7) sustav financiranja potpore i razvoja civilnog društva (8) regionalni razvoj; (9) razvoj volonterstva, filantropije i zakladništva; (10) razvoj civilnog društva u međunarodnom kontekstu. Najveći nedostaci sadržaja Strategije su svakako u njenoj heterogenosti, pretjeranoj opširnosti pojedinih dijelova i pojmovnoj nedosljednosti. Tako se čitajući tekst dobiva dojam da autorice i autori ipak nisu uspjeli objasniti što bi to bilo civilno društvo: skup pravnih osoba registriranih kao udruge, zaklade i ustanove ili pak djelovanje utemeljeno na određenim vrijednostima. Ova konfuznost je prije svega razultat velikog broja osoba koje su sudjelovale u njenom stvaranju. No, s druge strane, upravo je ta činjenica ključna osnova legitimacije Strategije. Javno financiranje Nakon odlaska stranih donatora i s obzirom na slabu razvijenost privatne filantropije, država i lokalne jedinice danas su najvažniji izvori financijskih sredstava za rad nevladinih organizacija. Takva situacija je s jedne strane pomalo problematična, budući da nikada nije moguće u potpunosti isključiti mogućnost političkog pritiska. S druge pak strane, financiranje neprofitnog sektora sredstvima zajednice u kojoj djeluju, makar se ona prikupljala i putem poreza, barem potencijalno može stvoriti jasniji odnos polaganja računa. Osnivanjem Ureda za udruge 1998. centraliziran je velik dio sredstava iz državnog proračuna namijenjenih udrugama koja su se dotad osiguravala u proračunima pojedinih ministarstava i Vladinih ureda čime je značajno unaprijeđeno javno financiranje udruga, prije svega u smislu ujednačavanja procedure (javni natječaji i sl.). 2002. osmišljena je ponovna decentralizacija sredstava za udruge s proračuna Ureda za udruge na proračune ministarstava i Vladinih ureda i uvedena je budžetska pozicija Nacionalne zaklade za razvoj civilnog društva. Iste godine donesen je Zakon o priređivanju igara na sreću i nagradnih igara, kojim se pedeset posto sredstava od dijela prihoda od igara na sreću usmjerava u projekte, odnosno programe organizacija koje se bave sportom, borbom protiv droge, socijalnom i humanitarnom djelatnošću, problemima osoba s invalidnošću, tehničkom kulturom, kulturom, izvaninstitucionalnim obrazovanjem i razvojem civilnog društva. Time je danas stvoren ipak relativno povoljan okvir za javno financiranje rada nevladinih organizacija. Uz ovaj direktni oblik financiranja putem javnih natječaja Zaklade, ministarstava, Vladinih ureda, lokalnih i područnih samouprava, država nastoji građane i poduzeća potaknuti i na aktivno darivanje neprofitnim organizacijama. Prema zakonima o porezu na dobit (profit) i porezu na dohodak donacije u vrijednosti do dva posto od ostvarenih prihoda u prijašnjoj godini smatraju se porezno priznatim rashodima. * * * Politika prema nevladinom, neprofitnom sektoru u Hrvatskoj u mnogim elementima više ostavlja dojam slučajnog skupa rezultata pojedinih (političkih) trenutaka nego sustavnog bavljenja s jasno postavljenim problemima i ciljevima. Tako je istovremeno na snazi krajnje nazadan i restriktivan zakon o zakladama i poprilično inovativan mehanizam javnog financiranja; istovremeno se šalju tajne službe na predstavnike nevladinih organizacija i donosi vrlo uvjerljiva i provediva strategija poticanja razvoja civilnog društva. Ipak, čini se da u posljednje vrijeme sve više slučajnih političkih trenutaka gura u smjeru koji je povoljan po razvoj sektora. |
Verzija za stampanje
Nazad na vrh
